25428 - "DURANTE EDUARDO ADRIAN Y OTROS C/ FISCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y OTROS S/ PRETENSION ANULATORIA Y DE REESTABLECIMIENTO DE DERECHOS" La Plata, 13 de Julio de 2012.- AUTOS Y VISTOS: - Que los actores solicitan la declaración de nulidad e inconstitucionalidad del Decreto N° 558/12 dictado por el Poder Ejecutivo Provincial, publicado el día 11-VII-2012, el cual dispone el pago del aguinaldo a los trabajadores estatales de la Provincia de Buenos Aires hasta en cuatro cuotas mensuales. – Afincan sus impugnaciones tanto en la falsedad de las afirmaciones contenidas en los considerandos del citado Decreto, como asimismo en la ilicitud de lo dispuesto por el mismo. – Como medida cautelar, solicitan la suspensión de los efectos del Decreto 558/12, y el consecuente reconocimiento del derecho a los agentes estatales a percibir el sueldo anual complementario correspondiente al primer semestre del año en curso, en un solo pago; y – CONSIDERANDO: 1. Que previo al análisis de procedencia de la medida peticionada en autos, cabe advertir –según criterio expresado en diversos precedentes- que más allá de su denominación, constituye un adelanto parcial de una eventual sentencia favorable, circunstancia que no obsta a la protección cautelar requerida, en tanto la procedencia de la tutela anticipada ha sido reconocida por la CSJN, a partir del conocido precedente "Camacho Acosta c. Grafi Graf".– Dicho instituto fue frecuentemente identificado con la medida cautelar innovativa, pero esta fue superando su objeto para posibilitar que se hiciera algo distinto a lo ya hecho o que se estaba haciendo (Peyrano, J.W., "Medida cautelar innovativa. Balance de situación. Ajustes. Nuevos horizontes", JA, 1995-IV-681), llegando a identificarse con un anticipo de la sentencia de mérito. Así, cuando la medida cautelar innovativa se confunde con el objeto mismo de la pretensión, innovando en una situación determinada, dando satisfacción total o parcial, adelantando el contenido de la sentencia, estamos ante un verdadero despacho interino de fondo utilizando la técnica anticipatoria sin perjuicio de señalar que, atento a la afinidad entre ambas (dado su íntima vinculación con el objeto de la decisión de fondo), por ahora, la jurisprudencia no tiene otra respuesta procesal que recurrir a la aplicación analógica de las normas cautelares para instrumentar verdaderas anticipaciones, como ha hecho la propia Corte Suprema de Justicia en el caso antes citado (Carbone, C.A., “Comparación de la medida cautelar innovativa y el despacho interino de fondo”, JA 2002-III-1268 y, del mismo autor, "La noción de tutela jurisdiccional diferenciada para abarcar fenómenos distintos como la tutela anticipatoria y la de autosatisfacción", LL 2000-2, 1196; “Proyección de la tutela de urgencia. Panorama crítico de los perfiles procesales en torno a los reclamos judiciales contra la emergencia”, LL 20-VII-2004). – Que en función de lo expresado, y atento a los términos de la presentación en proveimiento, se peticiona una tutela anticipatoria (despacho interino de fondo), que bien puede ser encauzada en las previsiones del art. 22 inc. 3) del CCA (medida de contenido positivo), de carácter instrumental (art. 22 inc. 2 del CCA); cuya procedencia se habrá de meritar conforme a los presupuestos establecidos por el art. 22 inc. 1 del CCA. – Que de conformidad con lo peticionado, corresponde analizar la concurrencia en el caso, de los presupuestos que hacen a la procedencia de la pretensión cautelar: - 2. Verosimilitud en el derecho: - 2.1. En primer término, cabe recordar que es criterio del infrascrito que la presunción de legalidad del acto administrativo, en tanto encuentra fundamento en razones de eficacia (evitar la desobediencia civil), desde donde cierta doctrina postula la presunción de validez de todos los actos estatales (Cassagne, Juan C, Derecho Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot, 1996, Tomo II, pág. 228), es inoponible a la actividad jurisdiccional de los magistrados. Afirmar lo contrario, esto es, extender el principio más allá de los contornos que definen la relación jurídico administrativa, imponiéndola como un límite al contralor judicial, implica afirmar el sometimiento de los jueces a los actos de la Administración, violando así, el principio de división de poderes. – Por su parte, es válido precisar que no todos los actos estatales gozan de aquella presunción -con los alcances que la doctrina le atribuye a la del acto administrativo-, por cuanto (vgr.) los efectos de la sentencia de un juez contencioso administrativo, como acto estatal, se suspenden con el recurso de apelación (art. 56 inc. 5 CCA), situación que no se verifica con el acto administrativo, a excepción del singular privilegio con que cuentan los funcionarios frente a la impugnación judicial de los actos del Tribunal de Cuentas (art. 37 Ley 10.869). – Sin perjuicio de lo expresado, y aún cuando se considere a la presunción de legalidad como un postulado vinculado a la validez del acto y no a su eficacia, dicha presunción no es absoluta sino que cede cuando se lo impugna sobre bases "prima facie" verosímiles (CSJN, Fallos: 250:154 y 307:1702, entre otros). Asimismo, se ha considerado que el conocimiento del derecho invocado no exige un examen de certeza, pues el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición con la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual agota su virtualidad (Fallos:306:2060 y 316: 2855, entre otros). – 2.2. Sentado ello, y dentro del limitado marco cognoscitivo del proceso cautelar, advierto que la situación actual enfrenta nuevamente a los trabajadores del Estado con detrimentos a sus remuneraciones, derivadas en éste caso de un régimen de excepción establecido por el Decreto N° 558/12, publicado el día 11-VII-2012. El mismo, en su parte considerativa expresa que “...actualmente se advierte un desequilibrio financiero del presupuesto provincial, producto de una inesperada modificación de la coyuntura económica, sobreviniente al momento en que se proyectaran los valores del presupuesto general correspondiente al ejercicio 2012, lo cual incide en la disponibilidad de recursos existentes para afrontar el pago de la primera cuota del Sueldo Anual Complementario [SAC] de los agentes públicos de la Provincia de Buenos Aires”. Que en virtud de ello se dispone que dicho pago se abonará hasta en cuatro cuotas mensuales, de acuerdo al cronograma allí establecido, finalizando el mismo en octubre del año en curso. – Que, sin embargo, todo lo atinente al sueldo anual complementario se encuentra regulado por la Ley 10.163, cuyo art. 1 prescribe, en lo pertinente, que “El Sueldo Anual Complementario se abonará en dos (2) cuotas semestrales. Cada una de estas cuotas se calculará sobre la base del cincuenta (50) por ciento de la mayor remuneración mensual total, regular y permanente, sujeta a aportes jubilatorios, devengadas dentro de los semestres que culminan en los meses de junio y diciembre de cada año respectivamente...”. – De allí que le ley vigente establece en una sola cuota el pago del aguinaldo correspondiente al tiempo trabajado hasta el mes de junio, razón por la cual el Decreto 558/12 no solo no encuentra sustento legislativo, sino que se aparta de expresas previsiones legales, con motivo del alegado desequilibrio económico-financiero de las cuentas de la Provincia. Así, más allá de la razonabilidad de la medida adoptada y que también ha sido motivo de impugnación por los actores, considero que el Decreto N° 558/12, revela desde ahora un quiebre al principio de legalidad, que la torna susceptible de reproche constitucional. – En rigor, nos encontramos en presencia de un pretendido ejercicio de competencias del Poder Ejecutivo Provincial siguiendo una mala práctica de gobierno, en el marco de una progresiva erosión de los poderes del Parlamento, donde la regla de auto-limitación del poder vigente en un estado constitucional de derecho, es reemplazada por la regla de la auto-concentración del poder (Pizzolo, Calogero. “Competencias legislativas del poder ejecutivo en materia de decretos de necesidad y urgencia”, La Ley 2007-E-1276), todo lo cual impone agudizar el control que llevan adelante los magistrados a fin de verificar la constitucionalidad de este tipo de medidas (conf. Gordillo, A. "El Estado de Derecho en Estado de Emergencia", La Ley 2001-F-1050). – No resulta casual que el Poder Ejecutivo no funda el dictado del Decreto 558/12 en las atribuciones que le confiere el art. 144 inc. 2 de la Constitución Provincial de “...hacer ejecutar las leyes de la Provincia [...] por reglamentos y disposiciones especiales que no alteren su espíritu”, sino que en la parte considerativa –in fine- del Decreto impugnado expresa “Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo 144 –proemio- de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires”, en el cual se dispone que “El gobernador es el jefe de la Administración de la Provincia...”. – En contraposición a ello, corresponde señalar que la restricción de los derechos constitucionales, atañe con exclusividad al Poder Legislativo, en tanto se halla investido del poder de policía que lo faculta para limitar razonablemente los derechos consagrados por la Constitución Provincial (arts. 1, 2, 10 y 103 inc. 13 de la Constitución Provincial). – Tal postulado, que se sostiene en periodos de normalidad y sosiego, permanece inalterable en periodos de crisis, puesto que dicha potestad no puede ser delegada al Poder Ejecutivo, merced a la prohibición establecida por el artículo 45 de la Constitución Provincial, y en tanto implica dejar en manos del Poder Ejecutivo la ponderación y declaración de la emergencia, viola de ese modo la doctrina jurisprudencial relativa al poder de policía del Estado en la materia y los principios esenciales del sistema republicano. En efecto, es doctrina de la Corte Federal y de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, que el ejercicio del poder de policía de emergencia exige determinados presupuestos y reconoce límites, que a modo de síntesis cabe referir. En primer término, que la situación de emergencia se encuentra declarada por el legislador. A su vez, dicha la ley debe tener por objeto la protección de los intereses generales de la sociedad, adoptando medidas razonables de modo tal que no se afecten derechos más allá de lo necesario para superar la crisis. Y, por ultimo, que las medidas sean transitorios y se encuentren limitadas al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que las tornaron necesarias (CSJN, Fallos 313:1513 y sus citas; y SCBA, I. 2522, “Medivid”, sent. del 21-IX-2011). – Se ha señalado al respecto, que “En los regímenes de ejecutivo de origen presidencialista -que recibe su legitimación del pueblo soberano- las delegaciones legislativas que favorecen la concentración del poder provocan -aun cuando estén inspiradas en razones de emergencia y de interés general- la ruptura del presupuesto de base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo es evidente que ha muerto el Estado Constitucional de Derecho” (CSJN, Fallos 316:2624, “Cocchia”, del voto en disidencia de los ministros Fayt y Belluscio). – Ello es así por cuanto la declaración de la emergencia presupone el análisis de un estado de necesidad absoluta que la justifique, cuya decisión implica una valoración política por la cual se juzga el orden jurídico y se lo considera digno de potenciamiento, implicando un juicio subjetivo, relativo a los objetivos que se quieren alcanzar. Sin embargo, la ponderación política acerca de la existencia de un estado de necesidad, no puede ser efectuada por el Gobernador, pues resulta claro que nuestro ordenamiento constitucional provincial no prevé, como sí lo hace la Constitución Nacional (art. 99 inc. 3°, tercer párrafo) la posibilidad del dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia por parte del Poder Ejecutivo, ni tan siquiera con la excepcionalidad que lo permite la norma federal, y ello obsta la posibilidad de que el Poder Ejecutivo Provincial dicte decretos de esta naturaleza (véase, al respecto, Milanta Claudia A.: “Tutela judicial en el estado de emergencia”, en Ahe, Dafne S. (coord.): El Derecho Administrativo de la Emergencia II, Ed. FDA, 2002, pág. 203). – En idéntico sentido, se ha señalado que “la Constitución provincial no contiene norma alguna similar a del art. 99 inc. 3° de la nacional. Por ende, de manera alguna puede el gobernador dictar decretos de necesidad y urgencia. El art. 144 inc. 2°, faculta al Poder Ejecutivo a dictar reglamentos de ejecución de las leyes y disposiciones especiales que no alteren el espíritu de ellas, pero, para nada se le faculta al dictado de decretos de contenido legislativo. Los arts. 103 y ss. establecen la forma de sanción de las leyes a cargo del Poder Legislativo, y tampoco la Carta Magna, contempla la posibilidad de una delegación legislativa a la manera del art. 76 de la nacional; es más, el art. 45 prohíbe tal delegación al igual que atribuir al Poder Ejecutivo facultades distintas a las que han sido acordadas en la Constitución. No cabe sino concluir, por consiguiente, que en la Constitución provincial no estaba –ni lo está actualmente– contemplado el dictado de decretos de necesidad y urgencia” (Prieri Belmonte, Daniel: “Los decretos de necesidad y urgencia en la emergencia”, en Alanis, Sebastián D. (coord.): El Derecho Administrativo de la Emergencia III, Ed. FDA, 2003, pág. 229). – Desde la misma perspectiva, la Suprema Corte de Justicia Local, en la Resolución Nº 1925 del 18-VII-2001, declaró la invalidez del Decreto 1960/01 por resultar incompatible con la Constitución de la Provincia al establecer, entre otras medidas, la reducción salarial que luego fue implementada mediante la Ley 12.727. En aquella oportunidad señaló el máximo tribunal que “las materias propias de la legislación general conciernen al Poder Legislativo de la provincia (art. 103 de la Const. prov.). Que los poderes públicos no pueden delegar las facultades que les han sido conferidas ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente le están acordadas (art. 45, Const. prov.), ni éste último arrogárselas. Que el decreto 1690/01, desconoce manifiestamente los principios indicados excediendo las facultades que para el Poder Ejecutivo reconoce el art. 144 de la Const. Prov. Dada esta situación corresponde que esta Suprema Corte de Justicia, como guardián último de la Constitución de la Provincia, declare su total y absoluta invalidez”. – Este criterio ha sido recientemente ratificado por la Corte Local, por Resolución N° 1807/12 (del 11-VII-2012), mediante la cual se declina la invitación que el Poder Ejecutivo cursara al Poder Judicial de la Provincia, a adoptar medidas de similar tenor que la dispuesta en el Decreto 558/12 (conf. su art. 4). En consecuencia, la Suprema Corte de Justicia dispuso en un solo pago el aguinaldo correspondiente al primer semestre del año a los agentes, funcionarios y magistrados del Poder Judicial, de conformidad con lo reglado por la Ley 10.163. – No obstante lo expresado, toda vez que aún no se ha formalizado el pago del medio aguinaldo a los empleados judiciales, y teniendo presente que la coactora Asociación Judicial Bonaerense ha expresado su voluntad de mantener vigente su pretensión por las razones antes citadas, los trabajadores judiciales no quedarán excluídos de la presente medida hasta tanto se efectivice el pago respectivo. - 2.3. Por otra parte, corresponde traer a colación los arts. 3 y 57 de la Constitución Provincial que establecen, respectivamente, que: “…la arrogación ilegítima de funciones de un poder en desmedro de otro, será nula de nulidad absoluta y los actos que de ellos se deriven quedarán sujetos a revisión ulterior”, y que “toda ley, decreto u orden en contrario, o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en la Constitución, otras restricciones que las que ésta permite, o priven a los ciudadanos de las garantías que asegura, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces”. – En virtud de todo lo expuesto, entiendo que la verosimilitud en el derecho se encuentra suficientemente acreditada (art. 22 inc. 1 “a” del CCA), toda vez que el Decreto Nº 558/12 irrumpiría en la esfera de competencias constitucionalmente atribuida al legislador, por lo que resulta “prima facie” violatorio del orden constitucional (arts. 5, 14, 14bis, 17, 28, 33, y concs. Constitución Nacional; 1, 2, 3, 10, 20, 31, 39, 45, 57, 103 inc. 13 y concs. Constitución Provincial). – 3. El peligro en la demora. – Que para el dictado de esta clase de medidas resulta suficiente un temor fundado en la posibilidad de sufrir un perjuicio inminente, pues ello configura un interés jurídicamente tutelado que justifica el adelanto jurisdiccional. El requisito sub-exámine se vincula con el daño, pero atento al carácter preventivo de las medidas cautelares, el Código Contencioso Administrativo no requiere su producción, sino su eventualidad, es decir, la posibilidad de su existencia. – Con respecto el sueldo anual complementario (S.A.C.), tiene dicho la Suprema Corte local que constituye un ingreso de carácter remuneratorio que como tal forma parte del sueldo para todos los efectos legales (SCBA, causas L. 59.235, “Cerrutti”, sent. del 5-III-1996; L. 64.862, “Rojas”, sent. del 9-VI-1998). – Así, la importante función que cumple la retribución salarial en la vida de las personas resulta tan evidente que no amerita mayor indagación o análisis para concluir que el tiempo que demande la tramitación del proceso principal ocasionará perjuicios irreparables a los actores. Lo expuesto evidencia sin lugar a dudas la configuración del peligro en la demora que habilita el dictado de este remedio cautelar (art. 22 inc. 1.b del C.C.A.). – Se ha resuelto en igual sentido que dado el carácter netamente alimentario del derecho comprometido, sumado al tiempo que es previsible insumir para arribar a la sentencia, resulta razonable considerar que la privación del goce íntegro del derecho alimentario podría ocasionarles a los actores un perjuicio de difícil o imposible reparación ulterior (conf. doctr. CCALP, causa nº 489 "Grattone" del 17-XI-2005). – Con ello queda demostrado la existencia del recaudo de "periculum in mora", que ha sido definido como "el peligro de que, mientras el órgano jurisdiccional realiza su tarea, la situación de hecho se altere de un modo tal que, a la postre, resulte ineficaz o tardío su mandato, expuesto a llegar cuando el daño sea irremediable" (conf. Vallefín, Carlos; Protección cautelar frente al Estado, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires 2002, pág. 65; y Morello, Passi Lanza, Sosa y Berizonce, Códigos Procesales comentados y anotados, Ed. Platense, 1971, t.III p.60). – 4. El interés público. – Como he señalado en diversas oportunidades, la sola inobservancia del orden legal, por parte de la administración, vulnera el interés público determinado por el pleno sometimiento de la misma al ordenamiento jurídico, como postulado básico del Estado de Derecho (Conf. Causas N° 7156, "MANTENIMIENTOS DEL SUR S.R.L.”, res. del 8-VII-2005; N° 2873, "CLUB NAUTICO HACOAJ”, res del 25-X-2006; N° 11004, "SAVAFAMA S.A.”, res. del 8-V-2006; N° 12443, "ABDALA”, res. del 7-V-2007, entre muchas otras); más aún cuando la omisión denunciada compromete derechos de carácter social y alimentario, como sucede en el caso de autos.– Al respecto, cabe precisar que la Administración del Poder Ejecutivo se debe desarrollar de acuerdo a las prescripciones de la Ley de Presupuesto correspondiente al presente ejercicio, y que no se advierte la existencia de factores extraordinarios que afecten la recaudación ni los gastos susceptibles de alterar la previsión que el mismo Poder Ejecutivo ha tenido en cuenta al momento de presentar la estimación de recursos y gastos ante la legislatura local.- 5. La contracautela. – Atento el alto grado de verosimilitud del derecho invocado, la naturaleza de los derechos involucrados y que la medida tiende a proteger intereses colectivos que exceden el mero interés, corresponde eximir a las peticionantes de prestar caución alguna (art. 200 del CPCC).- Por ello, de conformidad a los fundamentos expuestos, doctrina, jurisprudencia y normas citadas:- RESUELVO: - 1. Sustituir la medida cautelar dictada en la causa N° 25.377, ordenando al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a abonar el sueldo anual complementario a la totalidad de los trabajadores dependientes del Estado Provincial, asegurando su percepción de acuerdo a la legislación vigente, dentro del plazo de cinco días corridos de notificada la presente (art. 28 del C.C.). A cuyo fin líbrese oficio.– 2. Frente a un eventual incumplimiento de la Ley de Presupuesto vigente y el ejercicio de facultades legislativas por parte del Sr. Gobernador de la Provincia, en función de los considerandos que preceden, pónganse en conocimiento de la presente a ambas Cámaras de la Legislatura Local. - 3. Inscribir la presente causa en el Registro de Procesos Colectivos de la Suprema Corte de Justicia, a cuyo fin líbrese oficio por Secretaría.- REGISTRESE. Notifíquese a la actora y a la Fiscalía de Estado mediante cédula con habilitación de días y horas inhábiles. - LUIS FEDERICO ARIAS Juez Juz.Cont.Adm.Nº1 Dto.Jud.La Plata |
Comienza a tratarse el proyecto de ley de la Reforma del Código Civil y Comercial
